В последние годы правительство Китая начало проводить реформы в области продовольственной и сельскохозяйственной политики страны, в том числе в отношении хлопка, рапса и кукурузы. В этой статье рассматриваются последствия реформ на цены, производство и торговлю этими товарами на внутреннем и международных рынках. Усилия Китая, направленные на достижение самодостаточности в производстве зерновых и других важных сельскохозяйственных продуктов, позволили достичь постоянного роста объемов национального сельскохозяйственного производства. Однако недавнее увеличение внутреннего выпуска продукции характеризовалось более высокой себестоимостью и ценами по сравнению с ценами на мировом рынке, что привело к (продолжающемуся) увеличению импорта и внутренних запасов основных сельскохозяйственных продуктов, связанному со значительными затратами на хранение. Сосуществование большого объема сельскохозяйственного производства, высокого импорта и больших внутренних запасов, называемое среди знатоков китайской сельскохозяйственной политики феноменом «тройственного роста», представляет собой огромную проблему. Этот вопрос предстоит решить китайским политикам не только из-за стремительно растущих расходов, связанных с этим феноменом, но и в связи с необходимостью выполнения страной обязательств ВТО по внутренней поддержке сельского хозяйства. Более того, растущая необходимость импортировать больше продовольственного зерна не согласуется с давней целью достижения высоких уровней самодостаточности. Реагируя на эту беспрецедентную ситуацию, центральное правительство Китая объявило, что аграрная политика страны будет модернизирована и начнет постепенно двигаться в сторону рыночных принципов и более дифференцированной политики в отношении различных товаров. Будут поддерживаться и «совершенствоваться» минимальные закупочные цены на рис и пшеницу. В отношении хлопка (главным образом в Синьцзян-Уйгурском автономном районе) и сои в Северо-Восточном Китае будет продолжаться внедрение новой системы плановых цен, чтобы гарантировать фермерам компенсационные платежи при падении рыночных цен ниже заявленной плановой цены. Такой шаг заменит программу правительственных закупок и накопления запасов, обеспечивающую создание крупных запасов продовольствия. Для кукурузы политика закупок и накопления запасов также была формально отменена и заменена рыночным ценообразованием и субсидиями для производителей, последние из которых должны быть формально отделены от формирования цен на кукурузу. Для всех пяти продуктов, рассмотренных в этой статье, центральное правительство Китая объявило , что размер государственных резервов должен быть определен «научно», а механизмы наращивания запасов и выпуска должны быть «усовершенствованы». Независимо от того, смогут ли эти реформы в сфере сельскохозяйственной политики смягчить симптомы феномена «тройственного роста», они имеют огромное значение не только для китайского сельского хозяйства и связанных с ним отраслей (например, производителей и переработчиков сырья), но и для глобальных сельскохозяйственных рынков и торговли. Поэтому целью этой статьи является первоначальный анализ вышеупомянутых политических изменений в Китае с особым вниманием на вероятные последствия его недавних политических реформ для производства, внутренних запасов и торговли зерном (рисом, пшеницей, кукурузой и соей) и хлопком, а также на потенциальные последствия дальнейших вариантов политики, влияющих на рынки этих продуктов. Проведенное исследование, построенное на детальном анализе данных и описании последних изменений в политике и, по возможности, основанное на недавней литературе, должно быть полезным для соответствующей аудитории, в том числе лиц, занимающихся разработкой политики. Результаты исследования позволяют понять торговые и рыночные последствия недавних изменений и будущих направлений политики Китая в отношении политических целей продовольственной безопасности и устойчивого развития. Что касается риса и пшеницы, поддержание или эффективное снижение минимальных цен (как основного инструмента политики, недавно используемого Китаем) поможет ограничить растущую рыночную цену для этих двух продуктов. Кроме того, если новая стратегия, представленная в Политическом документе №1 2016 г., касающаяся «использования внутренних и международных ресурсов и внутренних и международных рынков», охватывает эти два продукта, тогда можно ожидать более открытого отношения к их импорту, что может привести к полному использованию квот на импорт риса и пшеницы. Возможно также, что Китай может временно вывести незначительные производительные земли из активного производства с помощью новых планов управления земельными ресурсами. И наконец, недавняя консолидация различных прямых платежей в единые сельскохозяйственные субсидии, по-видимому, еще больше отделяет эти платежи от фактических решений о производстве и использовании средств и может уменьшить их искажающие эффекты. Отделение этих платежей от различных факторов производства может стать сигналом для ограничения будущего роста этих платежей в условиях увеличения цен на сырьевые товары. В случае хлопка и сои наиболее заметным изменением является внедрение системы плановых цен. Это изменение более важно для хлопка, чем для сои, поскольку для него симптом «тройственного роста» наиболее важен. С применением плановой цены, установленной на более низком уровне, и с отменой накопления запасов становится понятно, что система плановых цен для хлопка подразумевает меньшие государственные расходы на поддержку производства в дополнение к экономии от отсутствия необходимости наращивать уже имеющуюся значительную долю запасов. Тем не менее, система плановых цен – как инструмент вмешательства на основе цены – по-прежнему будет подвергать правительство Китая неопределенным компенсационным расходам, связанным с колебаниями цен. В частности, относительное снижение цены на мировом рынке приведет к увеличению компенсационных расходов в рамках системы плановых цен. Для того чтобы избежать этого, может потребоваться координация торговой политики в виде увеличения ставки скользящего тарифа или ужесточения дополнительной квоты. С другой стороны, растущая мировая рыночная цена, которая в то же время полезна для контроля компенсационных расходов, может стать аналогичной проблемой из-за необходимости контролировать влияние на текстильную и швейную промышленность Китая. В этом случае могут потребоваться сокращения скользящего тарифа на хлопок или эффективного расширения квоты на него. Конечно, корректировка самой плановой цены может стать альтернативным решением этого вопроса, хотя для этого потребуется предварительное объявление в целях поддержания доверия к самой системе. Экспериментальная система плановых цен для сои, по-видимому, обладает большей определенностью в отношении государственных бюджетных соображений и конъюнктуры рынка. Причина в том, что внутреннее производство сои относительно невелико по сравнению с внутренним потреблением, а тарифные барьеры в отношении импорта практически отсутствуют. Поэтому ожидается, что система плановых цен не приведет к резкому изменению конъюнктуры рынка. Среди четырех основных зерновых, кукуруза, пожалуй, является той культурой, в отношении которой политика в настоящее время подвергается самой крупной корректировке, поскольку она переходит на «рыночные закупки» и прямые субсидии для производителей. В то время как точные детали новой системы еще не объявлены, очевидно, что основным вопросом является использование огромного запаса (предположительно до 250 млн т) и постоянно растущей площади посадки. В краткосрочной перспективе такая корректировка не обязательно приведет к увеличению импорта в Китай, поскольку ожидается, что первоначальные расходы на субсидии для производителей будут достаточно значительными, чтобы смягчить потрясения для производителей и внутреннего рынка. Ожидается, что в долгосрочной перспективе будут сокращены объемы производства и посадки. После этих внутренних корректировок и возврата запасов кукурузы на более низкие и стабильные уровни возможно, что Китай начнет импортировать бóльшие объемы. Отход от дорогостоящих инструментов политики – это очень позитивный шаг в сторону сокращения растущих государственных запасов и контроля над расширением дорогостоящего внутреннего производства, что также будет полезно с точки зрения устойчивого развития в сельском хозяйстве. Независимо от того, приведут ли эти изменения к немедленному росту импорта, ожидается, что они приведут к более низкому уровню поддержки рыночных цен, что улучшит положение Китая в связи с его обязательствами в ВТО в сфере внутренней поддержки сельского хозяйства. С другой стороны, действительно ли Китай целиком придерживается недавно объявленной стратегии «опоры как на внутренние, так и на международные рынки и ресурсы» для обеспечения безопасности зерновых культур, еще предстоит увидеть, поскольку отделение ценообразования от роли новых политических инструментов перераспределения доходов/субсидий остается неполным. Консолидированные прямые внутренние субсидии могут стать еще одним важным позитивным шагом в реформировании политики в области сельского хозяйства Китая, если такие платежи будут полностью отсоединены от рассмотрения изменения цен на сырьевые товары, а также если они будут предоставляться на единицу земли и станут едиными для китайских регионов и разных товаров. В этом случае эти прямые платежи будут иметь минимальное искажающее влияние на производство и торговлю, тем самым улучшив положение Китая в соответствии с его обязательствами в ВТО в области внутренней поддержки сельского хозяйства. В долгосрочной перспективе, при условии постоянного увеличения издержек (особенно затрат на рабочую силу) в китайском сельском хозяйстве, подразумеваемые дальнейшие снижения сравнительных преимуществ в сельском хозяйстве, особенно в отношении таких продуктов, как зерно, позволяют говорить об устойчивом фундаментальном конфликте. Это конфликт между, с одной стороны, стремлением к высоким коэффициентам самообеспечения зерновыми культурами и другими важными сельскохозяйственными товарами и, с другой стороны, ограничениями государственной помощи сельскому хозяйству, наложенными фискальными органами Китая и его обязательствами в ВТО. Прямое вмешательство государства с использованием инструментов рыночных цен и накопления запасов в последние годы оказалось дорогостоящим и неэффективным, а также вызвало жалобы торговых партнеров Китая о превышении им согласованных в рамках ВТО лимитов поддержки. Ввиду этого долгосрочного фактора недавние политические реформы следует рассматривать как промежуточные шаги для смягчения насущных проблем, тогда как долгосрочные решения в связи с устойчивым развитием потребуют дальнейших реформ аграрной политики, таких как преобразование текущей поддержки рыночных цен в реальное перераспределение доходов. Эта статья подготовлена на основе исследования “ How China’s Farm Policy Reforms Could Affect Trade and Markets: A Focus on Grains and Cotton ”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) в марте 2017 года. Вушенг Ю – доцент Департамента продовольственной и ресурсной экономики Копенгагенского университета Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму .
Written by Wusheng Yu